1.2 Что такое онлайн-кампания? (обычный или платный контент)

В правовой и нормативной базе может быть определено различие между «обычной» и «оплачиваемой» деятельностью регулируемого субъекта. Например, обычный контент кампании может представлять собой материал, которым партия или кандидат делятся со своей аудиторией в социальных сетях. Эта аудитория может взаимодействовать или не взаимодействовать с этим материалом, а также распространять его дальше. Охват обычного контента определяется размером аудитории кандидата или кампании в социальных сетях, т. е. тех лиц, которые решили подписаться на данного субъекта или взаимодействовать с ним, а также качеством и привлекательностью публикуемого им контента.

С другой стороны, «платный контент» — это материал, за который регулируемый субъект заплатил, чтобы привлечь внимание аудитории, которая, возможно, не хотела взаимодействовать с этим материалом. Различные социальные сети и цифровые платформы имеют различные платные функции для расширения охвата контента, включая, помимо прочего, размещение рекламы или оплату за приоритетность контента в лентах социальных сетей пользователей  или в результатах поисковых систем. Если партия платит за разработку сообщений или материалов, даже если они затем распространяются через обычные каналы, это также может квалифицироваться как расходы, о которых необходимо сообщать. Этот вопрос обсуждается в следующем разделе «Из чего состоят расходы на рекламу в цифровых или социальных медиа?»

Это различие особенно уместно в случаях, когда существуют ограничения на проведение кампании вне установленного периода. Например, необходимо четкое определение, чтобы разграничить допустимое поведение в Интернете до начала кампании или во время периода тишины непосредственно перед выборами.

Регулирующие органы в разных странах отвечают на этот вопрос по-разному: одни определяют, что как платный, так и неоплачиваемый контент в социальных сетях представляет собой онлайн-кампанию, а другие определяют, что регулирование относится только к платной рекламе. 

Например, избирательная законодательная база Венесуэлы предусматривает, что неоплачиваемые политические высказывания кандидатов или партий в социальных сетях не считаются агитацией.⁴ Канадская правовая система признает сложность обеспечения соблюдения закона о тишине во время избирательных кампаний в Интернете, исключая «передачу сообщения, которое было передано общественности в сети Интернет до периода отключения... и которое не было изменено в течение этого периода».⁵ Аналогичным образом, руководящие принципы Национальной избирательной комиссии Польши от 2010 года запрещают любую деятельность в Интернете, которая представляет собой агитацию во время периода молчания на выборах, но позволяют контенту, который был размещен в Интернете до начала периода тишины, оставаться видимым.⁶

При определении онлайн-кампании регулирующие органы учитывают следующее:

• Хотят ли они различать платный и бесплатный контент? 
• Подлежит ли регулированию только контент, которым пользуются партии и кандидаты, или же положения относятся к более широкому кругу пользователей Интернета, которые могут публиковать или покупать политический контент или рекламу, посвященную общественным проблемам?
• Каковы возможности регулирующего органа по мониторингу нарушений в ходе кампании, и влияет ли это на то, насколько узкое или широкое определение онлайн-кампании используется?

1.3 Как закон определяет политическую рекламу, агитационную рекламу и тематическую рекламу?

Внутреннее законодательство может использовать широкий или узкий подход к определению видов рекламы, подлежащих проверке. Четкое определение критериев, по которым платная онлайн-реклама будет считаться относящейся к определенной категории, важны для любого регулирования, которое, например, пытается ограничить политическую рекламу или требует раскрытия конкретной информации, связанной с политической онлайн-рекламой. 

Избирательные кодексы и платформы социальных сетей используют разные определения для «политической рекламы», «агитационной рекламы», «предвыборной рекламы» и «тематической рекламы». У этих понятий нет универсальных определений и четких различий, что также является знакомой проблемой при регулировании проведения кампаний вне сети. Как для онлайн-, так и для офлайн-кампаний тонкие различия в этих определениях могут значительно изменить сферу действия и влияние закона. 

Для стран, которые установили периоды проведения кампании, термины «рекламная кампании» и «финансирование кампании» используются для обозначения деятельности и расходов, которые возникают в течение указанного периода, в то время как «политическая реклама» и «политическое финансирование» включают деятельность и расходы партии, которые проводятся вне предвыборного периода или связаны с общей деятельностью партии. 

В рамках данного раздела термин «политическая реклама» будет использоваться в качестве всеобъемлющего термина для обозначения рекламы, размещаемой политическими партиями, кандидатами или третьими сторонами, действующими от их имени, а также любой рекламы (независимо от того, кто размещает объявление), в которых прямо упоминается политическая партия, кандидат или выборы, либо поощряется выбор конкретного кандидата. «Рекламная кампания» будет использоваться только при ссылке на меры, которые применяются непосредственно в определенный период кампании. 

Это различие важно, поскольку некоторые партийные расходы, например, размещение рекламы, нацеленной на просвещение избирателей, могут считаться политической рекламой или рекламной кампанией в зависимости от используемых определений. Если определения нечеткие, кандидаты и партии, которые проводят обучение избирателей вне периода избирательной кампании, могут утверждать, что такие сообщения являются частью их обычной деятельности, а не частью кампании, то есть у них появляется возможность обойти правила проведения кампаний.⁷ 

Фраза «реклама, посвященная общественным проблемам» используется в этом разделе для обозначения более широкого спектра рекламных объявлений, в которых упоминаются социальные или политические проблемы, но прямо не упоминаются партия, кандидат или выборы. Реклама, посвященная общественным проблемам, может размещаться любыми лицами, независимо от их отношения к политическим партиям. Страны, которые регулируют более широкий спектр онлайн-рекламы, могут делать это, чтобы ограничить размещение подпольной рекламы с политическими, социальными или финансовыми целями без указания конкретного кандидата или партии, в качестве попытки обойти правила. Использование более широкого определения значительно расширяет массив рекламы, которая подлежит проверке. Facebook отмечает, что в странах, отслеживающих рекламу, посвященную общественным проблемам, такие объявления может размещать широкий круг рекламодателей, включая «активистов, бренды, некоммерческие группы и политические организации». 

Попытки регулировать рекламу, посвященную общественным проблемам, также вызывают озабоченность с точки зрения их влияния на свободу выражения мнения членами гражданского общества и правозащитных групп. В Ирландии, например, регулируемая деятельность включает «...продвижение или противодействие, прямое или косвенное, интересам третьей стороны в связи с проведением или управлением любой кампании, проводимой с целью продвижения или обеспечения определенного результата в отношении политики или политик или функций правительства или любого государственного органа».⁸ В ходе дебатов по этому положению были высказаны опасения, что такое широкое определение может повлиять на пропагандистскую и агитационную работу организаций гражданского общества.⁹

Новая Зеландия и Канада также используют достаточно широкие определения предвыборной рекламы, чтобы наказывать за политическую онлайн-рекламу, замаскированную под рекламу, посвященную общественным проблемам.

• Новая Зеландия¹⁰ 
  • В соответствии с данным Актом предвыборная реклама — 
    • (а) означает рекламу на любом носителе, которая может быть обоснованно расценена как поощряющая или побуждающая избирателей сделать одно или оба из следующих действий: 
    • (i) голосовать или не голосовать за тип кандидата, описанный или указанный со ссылкой на взгляды или позиции, которых он придерживается или не придерживается (независимо от того, указано или нет имя кандидата); 
    • (ii) голосовать или не голосовать за тип партии, описанный или указанный со ссылкой на взгляды или позиции, которых партия придерживается или не придерживается (независимо от того, указано или нет название партии).
• Канада¹¹ 
  • Предвыборная реклама означает передачу общественности любыми средствами в период выборов рекламного сообщения, которое продвигает или препятствует выбору зарегистрированной партии или кандидата, в том числе путем занятия позиции по вопросу, с которым связана зарегистрированная партия или кандидат.

В определениях Новой Зеландии и Канады дополнительно проводится различие между предвыборной рекламой и редакционным или авторским содержанием.

Предусматривает ли национальное законодательство, что рекламные объявления о политических или социальных проблемах подлежат дополнительному контролю, а также могут ли меры надзора могут повлиять на информацию, которая собирается и каталогизируется Facebook и, возможно, другими онлайн-платформами. Например, по состоянию на начало 2021 года Facebook регистрировал в своей Библиотеке объявлений большее количество рекламных объявлений для Канады, Европейского союза, Сингапура, Тайваня, Великобритании и США, чем для других стран.¹² Среди 34 стран, получивших доступ к библиотеке объявлений Facebook в июле и августе 2020 года, только Новая Зеландия и Мьянма требовали дополнительного раскрытия информации для рекламы социальных вопросов в дополнение к политической и предвыборной рекламе (что касается всех остальных стран). В случае Новой Зеландии это могло быть ответом на законодательное положение на национальном уровне, требующее от платформы более широкого раскрытия информации, связанной с рекламой, хотя в правовом кодексе Мьянмы эта тема отсутствует.

При определении политической, агитационной, предвыборной или тематической рекламы регулирующие органы захотят учитывать:

• Есть ли определения политической, агитационной, предвыборной или тематической рекламы в действующем избирательном законодательстве? Если да, то применимы ли они к рекламе в социальных сетях?
• Если определения нет или оно не учитывает социальные сети, или включает узкое определение политической рекламы, не лучше ли бы было расширить или пересмотреть такое определение?
• Требует ли законодательная база от активистов, брендов, некоммерческих групп и политических организаций для раскрытия тематической рекламы?
• В каждом случае, не является ли это разумным бременем, которое следует возложить на эти организации, которое не будет подавлять их способность достигать целевую аудиторию из-за чрезмерно обременительных требований?
• Каковы последствия любых предлагаемых изменений в сфере свободы выражения мнений, особенно для организаций гражданского общества, занимающихся защитой интересов?

1.4. Кто являются плательщиками и получателями платежей при проведении интернет-кампаний?

Если регулирующие органы пытаются использовать существующие правовые механизмы, имеющиеся в их распоряжении, в том числе правовую базу, регулирующую политическое финансирование, государственную коррупцию или использование государственных ресурсов, то необходимо рассмотреть определения, которые учитывают сложность информационной экосистемы. Масштабное распространение дезинформации отечественными или иностранными субъектами, вероятно, потребует затрат средств на персонал, наработку опыта и подготовку материалов, необходимых для создания и поддержания устойчивой онлайн-кампании. Таким образом, регулирование, направленное на обеспечение прозрачности с учетом требований о раскрытии информации или регулирование оплачиваемых кампаний, должно учитывать множество финансовых взаимоотношений, связанных с расходами.

цифрового формата и кампании социальных сетей расширяют возможности для сокрытия происхождения контента, действуя через третьих лиц. Меры, направленные на обеспечение прозрачности финансовых потоков, должны учитывать не только то, кто является плательщиком и бенефициаром, но и то, кто получает средства — сама ли платформа социальной сети? Могут ли авторитетные лица, которые управляют страницами или лентами новостей на соответствующих платформах получать деньги за продвижение политического контента? Государственные служащие, которые проводят кампании через социальные сети на работе? Фирмы по связям с общественностью или организации, создающие контент (например, фермы контента или фермы троллей), которые производят и распространяют контент от имени политической организации?

Кроме того, действуют ли эти организации внутри страны или экстерриториально? 

Канада, например, исключает сообщения в социальных сетях из своего определения рекламы, если они подпадают под следующие параметры: «передача физическим лицом, на некоммерческой основе в Интернете, своих личных политических взглядов» (выделено автором).¹³ Это может интерпретироваться так, что оплата посредников в социальных сетях или агентов влияния политическими организациями должна быть раскрыта как реклама. Без этого кандидаты и политические партии могут обходить правила, платя сторонним организациям за продвижение контента или размещение рекламы от их имени. Природа социальных сетей позволяет политическому субъекту сравнительно легко пользоваться услугами третьей стороны для выполнения контролируемых или запрещенных действий в социальных сетях, одновременно обходя требования о раскрытии информации. Законы должны включать четкие определения терминов, чтобы отразить эту особенность и устранить возможные лазейки.

И наоборот, меры, предусматривающие санкции или возлагающие обязательства на распространителей незаконного контента, без попытки установить спонсоров этого контента, вряд ли удержат участников, которые, в конечном итоге, получают выгоду от кампаний по дезинформации.

При определении плательщиков и получателей платежей регулирующие органы захотят учитывать:

• Если определенное действие запрещено или требует раскрытия информации, применяется ли нормативно-правовая база также действиям по найму или направлению третьих лиц на выполнение этого действия?
• Каким образом рассматриваемое правовое или нормативное положение влияет на распространителя контента в сравнении со инициатора этого действия?

1.5 Что входит в расходы на рекламу в цифровых или социальных сетях?

Если правовой или нормативный подход включает требования о раскрытии информации или прозрачности, важно определить типы расходов на цифровую рекламу или цифровые кампании, которые необходимо раскрывать. Возможно, такие требования потребуется регулярно пересматривать, чтобы убедиться, что они соответствуют быстро развивающейся тактике цифровых кампаний.

Строгие требования к раскрытию информации позволяют получить представление об источниках финансирования, объемах финансирования со стороны каждого источника, а также подробную информацию о том, как использовалось финансирование. Полное раскрытие информации необходимо для того, чтобы можно было судить о том, поступают ли средства из разрешенных законом источников и используются ли они в законных партийных и избирательных целях. Минимальные требования к раскрытию информации позволяют политическим деятелям легко соблюдать букву закона, скрывая при этом сомнительное поведение, которое нарушает принцип раскрытии информации.

Анализ, проведенный Избирательной комиссией Великобритании, показывает, что расходы на цифровую рекламу можно легко скрыть с помощью разных категорий отчетности. Комиссия отмечает, что они не могут получить точную картину того, сколько было потрачено на рекламу в социальных сетях, поскольку данные ограничиваются платежами, сделанными непосредственно отчитывающимися организациями, которые являются операторами социальных сетей, таким как Facebook или YouTube. При этом не учитывается тот факт, что значительная часть расходов на цифровые технологии осуществляется через консультантов или посреднические рекламные агентства.¹⁴ Например, Лейбористская партия сообщила о расходах на цифровую рекламу в размере 16 000 фунтов стерлингов на парламентских выборах 2015 года в Великобритании, в то время как более поздние подсчеты показали, что общая сумма приближалась к 130 000 фунтов стерлингов благодаря рекламе через посреднические рекламные агентства. В результате избирательная комиссия Великобритании пришла к выводу, что необходимы более подробные требования к раскрытию информации о расходах.¹⁵

При определении того, какую информацию включать в требования о раскрытии информации, регулирующие органы захотят учесть:

• Что выходит в расходы? Например:
  • Только стоимость размещения объявления? 
  • Плата фирмам по цифровой рекламе или связям с общественностью за разработку и развертывание рекламных кампаний? 
  • Стоимость производства рекламы? 
  • Стоимость профилирования целевой аудитории? 
  • Стоимость разработки и развертывания чат-ботов (или других ботов) для взаимодействия с пользователями в социальных сетях? 
  • Прямая или сторонняя оплата контент-ферм (или троллей) за массовое распространение определенного контента или сообщений в социальных сетях? 
  • Стоимость получения одобрения влиятельных лиц?

1.6 Есть ли временные рамки, в течение которых расходы должны быть раскрыты?

Для стран, которые определили периоды проведения кампании, указанные в законе или нормативном акте, остается «лазейка», если регулирующие органы требуют подробного раскрытия расходов на рекламу в социальных сетях только в период проведения кампании. Хотя такие расходы могут по-прежнему отражаться в регулярной финансовой отчетности партии, цифры могут регистрироваться только ежегодно и, в зависимости от требований к отчетности, и могут содержать меньше подробностей, чем может потребоваться в периоды кампании. Кроме того, на отчетность может повлиять то, определяются ли расходы как соглашение об оплате или как сама оплата. В случае неточного определения политический соперник может, например, отложить выплату посреднику в социальных сетях до окончания выборов, чтобы обойти требования к отчетности.

При определении сроков раскрытия информации регулирующие органы должны учитывать:

• Какие требования к раскрытию информации уже указаны в законе для традиционных СМИ или политического финансирования? 
• Составлен ли график таким образом, чтобы он соответствовал времени, когда в избирательном цикле могут возникать расходы на цифровые или социальные сети? Например, затраты на профилирование целевой аудитории или оплату поддержки влиятельного лица могут возникнуть задолго до избирательной компании, а оплата может произойти после выборов, чтобы избежать требований о раскрытии информации, которые охватывают только непосредственный период кампании.

1.7 Почему определение фейковых новостей и дезинформации вызывает проблемы?

В последние годы получили широкое распространение правовые и нормативные меры, направленные на запрещение или санкционирование «фейковых новостей» или дезинформации. Однако сложность определения этих терминов является одной из причин, по которой такие меры часто критикуются теми, кто опасается их влияния на основные права человека. Как обсуждалось в введении к данному документу , определение дезинформации слишком расплывчатое, а то, что обычно подразумевают под дезинформацией, охватывает широкий спектр обманных и проблемных форм поведения.

Если успех правового или нормативного вмешательства зависит от точного, всеобъемлющего и универсально применимого определения «фейковых новостей», «ложной информации», «обманной информации», «дезинформации» и аналогичных терминов, вполне вероятно, что вмешательство приведет либо к сопутствующему ущербу для свободы выражения мнения, либо будет слишком расплывчатым, чтобы его можно было точно исполнить. Это также связано с высоким риском применения во время избирательных кампаний, например, против политических оппонентов или для ограничения свободы прессы. 

В некоторых юрисдикциях решили оставить вопрос об определении содержания «фейковых новостей» на рассмотрение в судебном порядке. Французское законодательство, например, утверждает, что вопрос о том, является ли сообщение «фейковой новостью» и, следовательно, подлежит удалению или сохранению, определяется судьей. Решение выносится в соответствии с тремя критериями: фейковые новости должны быть явными, распространяться преднамеренно в массовом масштабе и приводить к нарушению спокойствия или ставить под угрозу исход выборов.¹⁶ Пропорциональное применение такого закона зависит от наличия независимой судебной системы, изолированной от политического давления, хорошо подготовленных судей, способных понять экосистему цифровой информации, и хорошо обеспеченной ресурсами судебной системы, способной ускорить рассмотрение таких исков, включая любые апелляции.

Законодатели и регулирующие органы должны рассмотреть ряд подходов, изложенных в этом тексте, прежде чем прибегать к прямому запрету или криминализации фейковых новостей или дезинформации. В случаях, когда контент и высказывания, распространяемые в социальных сетях, противоречат существующему уголовному законодательству, рекомендуется передать такой контент для расследования и судебного преследования в соответствии с положениями действующего законодательства о клевете, разжигании ненависти, мошенничестве и краже личных данных, чтобы дополнительно воспользоваться санкциями за распространение фейковых новостей или дезинформации.