Si bien los organismos electorales carecen generalmente de autoridad para sancionar o disuadir el comportamiento de agentes de desinformación extranjeros, pueden disponer de autoridad para establecer normas dirigidas a agentes nacionales. Los códigos de conducta son una herramienta que utilizan algunos organismos electorales para definir cómo deben comportarse en general los partidos políticos, los candidatos, los medios de comunicación o el electorado durante el período electoral. En los últimos años, algunos organismos electorales se han ocupado de subsanar el vacío normativo y reglamentario que existe en torno al uso de las redes sociales en las elecciones mediante la creación de códigos de conducta, códigos de ética o declaraciones de principios (para los fines de este apartado, estos cuerpos legales se denominan colectivamente "códigos de conducta": documentos en los que se describen comportamientos normativos para el período electoral).
Los códigos de conducta pueden ser acuerdos voluntarios y no vinculantes que resulten de un consenso entre las partes, o pueden formar parte del marco legislativo y reglamentario de carácter vinculante que debe respetarse. Los códigos de conducta para el uso de las redes sociales en las elecciones incluyen ejemplos de ambos tipos. Los acuerdos voluntarios y no vinculantes tienden a ser más breves. Por medio de estos documentos, se insta a las partes firmantes a comprometerse con los principios generales. Aquellos documentos que tienen cierto nivel de obligación de aplicación de la ley, cierto peso de necesidad, incluyen disposiciones que tienen mayor especificidad.
"[Los principios nos permiten] decir que nuestros partidos políticos acuerdan cumplir un conjunto de reglas, y es un primer paso para avanzar hacia una democracia en desarrollo donde las personas del ámbito de la política con ideologías opuestas se respeten entre sí y participen en debates centrados en problemas. A largo plazo, el objetivo de este documento es tener una cultura de diálogo, en lugar de campañas negativas y difamación de personas de la candidatura política". — Representante de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES) en la Comisión Electoral Central de la República de Georgia
En la sección de la guía sobre normas y estándares, se analizan los marcos regionales y otros ejemplos transnacionales de establecimiento de normas en torno a la desinformación. En la sección de la guía sobre los enfoques legales y reglamentarios para luchar contra la desinformación, se analiza una gran variedad de enfoques legales que rigen el uso de las redes sociales en las elecciones. Este apartado se limita a los códigos de conducta que abordan la desinformación (de forma exclusiva o en combinación con otros comportamientos electorales problemáticos) y son elaborados y promulgados por los organismos electorales para regir la conducta de los partidos políticos, los candidatos y sus simpatizantes, o los medios de comunicación durante las elecciones.
3.1 AUDIENCIA
Los códigos de conducta de los organismos electorales destinados a restringir la desinformación pueden dirigirse a varias partes interesadas electorales y pueden limitarse a una elección específica o existir como documento permanente. Por ejemplo, la Comisión Electoral Central de la República de Georgia personalizó estrictamente su asesoramiento contra la desinformación en sus "Principios éticos para la candidatura en las elecciones presidenciales del 28 de octubre de 2018" a los candidatos a la presidencia en dichas elecciones. El "Pacto ético digital de Panamá" se dirige, en general, a los "usuarios de medios digitales" en el contexto de las elecciones. El "Código de conducta de Sudáfrica: medidas para abordar la desinformación que procura causar daños en el período electoral" (en forma de proyecto desde diciembre de 2020) está dirigido a "todos los partidos registrados y a los candidatos en su totalidad", con obligaciones adicionales de conformidad con el código sobre cómo esos partidos y candidatos deben tomar los recursos adecuados contra cualquier integrante, representante o simpatizante que se comporte de forma contraria a las disposiciones del código. El "Código de conducta de Nepal que deben cumplir los medios masivos de comunicación, las organizaciones no gubernamentales y las personas encargadas de realizar observaciones electorales"1 tiene capítulos dirigidos a diferentes públicos.
Los códigos de conducta internos que los partidos políticos aprueban voluntariamente para regir el comportamiento de sus candidatos e integrantes se analizan en la sección de la guía sobre partidos políticos.
3.2 PROCESO DE ELABORACIÓN
Particularmente en el caso de los códigos de conducta que se basan en el compromiso voluntario de los firmantes, un proceso de desarrollo de consultas puede aumentar la legitimidad del documento. En la guía publicada en 2015 sobre la elaboración de códigos de conducta para las redes sociales, IDEA Internacional recomienda que los organismos internacionales "participen en un proceso de consulta con una gran variedad de partes interesadas electorales, en especial periodistas, blogueros, agencias gubernamentales y comentaristas en política, que comience en la etapa previa a un proceso electoral". También se fomentan las consultas con los agentes de la sociedad civil que representan a diferentes grupos marginados.
En Indonesia, Bawaslu llevó a cabo un amplio proceso de consulta al formular su declaración de "rechazar y luchar contra la compra de votos, los insultos, las incitaciones y el conflicto divisorio en Pilkada de 2018 y en las elecciones generales de 2019". El compromiso fue firmado por 102 organizaciones participantes después de un evento de consulta de tres días que incluyó a organizaciones de la sociedad civil, universidades, organizaciones religiosas y grupos de jóvenes.2 Los organizaciones firmantes se adhirieron a una declaración de siete puntos que rechaza la intimidación y la desinformación. Este proceso de consulta creó una red de agentes de renombre y de confianza con los que Bawaslu continuó trabajando en cuestiones de desinformación e incitación en los períodos electorales de 2018 y 2019. En este caso, el proceso de creación de la declaración y la red de agentes que surgió de ella fue de igual o mayor valor que la esencia del código mismo. Las respuestas coordinadas de múltiples partes interesadas a la desinformación de Bawaslu se analizan con más detalle en el apartado sobre la coordinación del organismo electoral con la sociedad civil.
3.3 ELEMENTOS COMUNES
Los códigos de conducta en los que se aborda la desinformación pueden adoptar muchas formas diferentes. En algunos países, el compromiso de abstenerse de compartir desinformación se incluye como parte de un código de conducta más exhaustivo que cubre todas las formas de conducta durante un período electoral. En otros, se crea un código para desalentar la desinformación a fin de que pueda valerse por sí mismo. Algunos códigos solo tienen unos pocos cientos de palabras; otros son mucho más extensos. A pesar de estas diferencias, existen varios elementos comunes que podrían ser tenidos en cuenta por otras autoridades electorales que buscan desarrollar sus propias normas.
Definiciones | Debido a que la variedad de contenido que puede considerarse desinformación es relativamente amplia, es necesario que las autoridades electorales definan el alcance de las infracciones que consideran que están bajo su autoridad. Particularmente para los códigos de conducta que tienen algún elemento de aplicabilidad, la provisión de definiciones claras y específicas es esencial para dicha aplicabilidad. El código de Sudáfrica se ha formulado en términos precisos para limitar su aplicación al período electoral y para basarlo firmemente en el marco legal y reglamentario más amplio de Sudáfrica. La desinformación se define como "cualquier tipo de información falsa que se publica con la intención de causar daño público". Esa referencia al daño público se basa en la Ley electoral de 1998, en la que se define al "daño público" como un conjunto de las siguientes acciones: "a) interrumpir las elecciones o impedir que tengan lugar; b) crear hostilidad o miedo para incidir en la conducta o en el resultado de una elección; o c) incidir en el resultado o en la realización de una elección". Esta definición elaborada de forma precisa crea puertas alrededor de los tipos de desinformación de las que es responsable el organismo electoral. El código del organismo contempla la información falsa, publicada con la intención de amenazar la integridad del proceso electoral. |
Compromiso con la libertad de expresión | Cualquier código de conducta cuyo objetivo sea disuadir la desinformación pondrá límites a los discursos permitidos en un contexto electoral. Como se describe en las declaraciones internacionales de derechos humanos y en muchas constituciones nacionales, las limitaciones a la libertad de expresión deben cumplir un estricto grado de escrutinio. Como tales, varios organismos electorales han optado por incluir en el texto del código el reconocimiento explícito del compromiso con la libertad de expresión. Por ejemplo, el código de Sudáfrica incluye una afirmación de que las iniciativas para detener la desinformación deben "toma[r] en cuenta el derecho a la libertad de expresión", que está contemplada en la Constitución Nacional.3 En la exposición de motivos del Pacto ético digital de Panamá, se describen los problemas de la desinformación y de las redes sociales, al tiempo que se señala que "es importante recordar que la libertad de expresión y el respeto a los derechos civiles y políticos, que tanto han costado lograr en democracia, son y deben seguir siendo la guía para que podamos tener un mejor Panamá en el futuro".4 |
Prohibición de la divulgación deliberada de noticias falsas | Un elemento central de todos los códigos de conducta cuyo objetivo es restringir la desinformación es una disposición que exhorta a las partes signatarias a abstenerse de divulgar información falsa de forma deliberada. Este elemento se formula de manera más o menos precisa y se enmarca de diversa forma en cada código. Los Principios éticos de Georgia incluyen una guía general para "abstenerse de difundir información falsa con conocimiento previo",5 pero no brindan más información. El Pacto ético digital de Panamá incluye un llamado a las personas signatarias a estar atentas ante la aparición de noticias falsas o información falsa que pueda poner en peligro el proceso electoral, e imputa una responsabilidad proactiva a las personas signatarias de buscar fuentes de información verosímiles antes de difundir mensajes que puedan ser falsos.6 Esta prohibición contra la divulgación intencional de información falsa puede tener su precedente en leyes electorales nacionales más exhaustivas y en códigos de conducta generales, y puede extender el alcance de los principios actuales que contemplan los medios de comunicación o la conducción de campañas tradicionales al ámbito de las redes sociales más específicamente. En Sudáfrica, el objetivo del proyecto del Código de conducta sobre la desinformación es "hacer efectiva la prohibición de divulgar declaraciones intencionalmente falsas, dispuesta en el artículo 89, inciso 2 de la Ley electoral [73 de 1998]". El Código de Nepal, que contempla todos los aspectos del período electoral, hace un llamamiento a los medios de comunicación para que "no publiquen, transmitan ni difundan información infundada a favor o en contra de [un] candidato o partido político en las redes sociales utilizadas electrónicamente, como los S.M.S. [sic], Facebook, Twitter y Viber".7 |
Restricción de comportamientos maliciosos en línea que se utilicen para promover el contenido de la campaña | Además de la orientación o las limitaciones sobre el tipo o la calidad del contenido que las partes signatarias pueden utilizar durante los períodos de campaña, los códigos de conducta también pueden ofrecer restricciones relacionadas con los comportamientos en la Internet que están fuera de los límites de las campañas éticas. Esto suele tomar la forma de exhortaciones a abstenerse de utilizar técnicas específicas de amplificación artificial o manufacturada en formas que el organismo electoral percibe como poco éticas o maliciosas. Por ejemplo, en el Pacto ético digital de Panamá, se ordena a las partes signatarias que se abstengan de utilizar cuentas falsas y bots para desinformar o promover la propaganda electoral.8 Las disposiciones de esta naturaleza deben lograr un equilibrio difícil, ya que las tácticas de desinformación de los agentes malignos continúan evolucionando. Por una parte, una definición demasiado precisa de los comportamientos en línea desalentados deja abierta la puerta a una variedad de otras tácticas que se están utilizando. Por otra parte, las medidas definidas de forma demasiado general tienen poco significado o efecto disuasorio. Vincular estas herramientas a sus posibles usos maliciosos, como lo hace el Pacto de Panamá, es un enfoque importante para lograr ese equilibrio. Una prohibición total de herramientas como los bots probablemente sería demasiado onerosa e impediría su uso legítimo, por ejemplo, como parte de una iniciativa que proporciona información a las personas votantes sobre cómo emitir su voto. |
Prohibiciones contra la incitación a la violencia y el discurso de odio | Además de desalentar la difusión de información falsa, en los códigos de conducta también se puede establecer la expectativa de que los candidatos, los partidos u otras partes signatarias se abstengan de incitar a la violencia o fomentar discursos de odio en las campañas. En el Pacto ético digital de Panamá, se ordena a los usuarios de los medios digitales evitar la realización de "campañas sucias" en las que "se ofenda la dignidad humana con la utilización de insultos, incursiones en la vida privada y discriminación" o "se promueva la violencia y la falta de tolerancia".9 En los Principios éticos de Georgia, se ordenó a los candidatos a la presidencia "negarse a utilizar discursos de odio o declaraciones xenofóbicas o intimidatorias". En el Código de Sudáfrica, no se prohíbe el discurso de odio explícitamente, pero su definición de "daño público" incluye contenido que "crea hostilidad o miedo para incidir en la conducta o en el resultado de una elección".10 En algunos códigos de conducta, también se prohíbe el discurso de odio basado en categorías de identidad particulares, incluido el género, y de forma específica, la violencia contra las mujeres en la política. Los códigos de conducta deben incluir una referencia concreta al discurso de odio relacionado con el género y la violencia en línea, y al acoso contra las mujeres en la política para que los agentes rindan cuentas por estos actos específicos. Por ejemplo, en el Código de conducta para los medios de comunicación de Guyana de 2017, elaborado a través del compromiso de la comisión electoral con los principales representantes de los medios de comunicación, se instaba a los medios de comunicación a "abstenerse de ridiculizar, estigmatizar o demonizar a las personas por motivos de género, raza, clase, etnia, idioma, orientación sexual y capacidad física o mental" en los ámbitos de campañas y elecciones.11 |
Implementación de una prohibición del uso de las redes sociales en el período de campaña | También es posible utilizar un código de conducta como una oportunidad para establecer normas de comportamiento de las personas signatarias durante el período de campaña definido, lo que puede incluir limitaciones en el uso de las redes sociales durante un período de silencio o interrupción de las comunicaciones directamente antes del día de las elecciones. En el Pacto ético digital de Panamá, se requiere que las personas signatarias "colaboren con el tribunal electoral para que se respete la veda electoral y solamente se haga campaña electoral durante los períodos permitidos de 45 días antes de las elecciones internas de los partidos políticos y 60 días antes de las elecciones generales".12 En el Código de Nepal, se estipula que, durante el período de silencio electoral, no se pueden solicitar votos a través de campañas por redes sociales u otros medios electrónicos.13 Como se analizó en la sección legal y reglamentaria de esta guía, los detalles sobre qué tipos de contenido están restringidos fuera del período de campaña deben estar claramente definidos. Por ejemplo, las autoridades pueden optar por no permitir la publicidad paga, al tiempo que permiten publicaciones naturales en las cuentas personales de candidatos y partidos. |
Obligación proactiva de difundir información correcta | En los códigos de conducta, se puede requerir que las partes signatarias no solo se abstengan de difundir información falsa, sino que trabajen activamente para corregir los relatos falsos y problemáticos en circulación. En el proyecto de Código de Sudáfrica, se obliga a los partidos y candidatos a ocuparse de la desinformación, "incluso trabajando con el asesoramiento de la Comisión para corregir cualquier tipo de desinformación y reparar todo daño público causado por una declaración hecha por uno de sus candidatos, autoridades con cargos, representantes, integrantes o simpatizantes...”14 Si bien aún no se ha observado en la práctica, incluir una responsabilidad proactiva de que los partidos y candidatos trabajen con la comisión electoral para luchar contra los relatos electorales falsos o problemáticos brinda a dicha Comisión otra vía para difundir correcciones, contrarrelatos o mensajes de información a las personas votantes, como parte de una estrategia de comunicación de crisis. En el Código de Sudáfrica, también se requiere que quienes firman den a conocer el código y eduquen a los votantes al respecto.15 |
3.4 Aplicación
Como se señaló anteriormente, los códigos de conducta pueden ser acuerdos voluntarios y no vinculantes o pueden actuar en conjunto con el marco legal y reglamentario, lo que permite cierto grado de aplicación. Tanto en los códigos voluntarios como en los exigibles se establecen criterios normativos para quienes firman el documento. Para los códigos voluntarios, el establecimiento de normas a través del compromiso público de los candidatos, los partidos políticos y demás agentes electorales pertinentes podría ser el único propósito del código.
Los organismos electorales tienen distintos grados de autoridad legal y capacidad para hacer cumplir los códigos de conducta. En el caso de Georgia, la decisión de adoptar una declaración de principios en lugar de un código de ética se tomó, en parte, al reconocer que la CEC carecía de un mecanismo existente para su implementación o aplicación.16 En el caso de Sudáfrica, la autoridad de aplicación del organismo electoral es anterior al código sobre desinformación, ya que también tiene capacidades de aplicación con respecto al Código de Conducta Electoral general y en el marco legal más amplio. En el Código de Sudáfrica, se definen los límites de la capacidad de aplicación del organismo electoral al señalarse, por ejemplo, que si el organismo considera que cualquier contenido que recibe como resultado del código de conducta es contrario a las leyes penales actuales, entonces será debidamente remitido al organismo de aplicación de la ley correspondiente.17 Asimismo, la comisión estipula que remitirá las denuncias contra integrantes de los medios de comunicación a los organismos existentes que supervisan a la prensa.18
Incluso cuando los códigos se encuentran en un marco legal claro, tienen menos peso que otros tipos de elementos disuasorios legales o reglamentarios. La vicepresidenta de la Comisión Electoral Independiente (IEC, por sus siglas en inglés) de Sudáfrica, Janet Love, caracterizó la aplicación del Código de Desinformación Digital por parte de la IEC como "moderada", en lugar de "agresiva".
"No podemos fingir tener una bazuca cuando, en realidad, tenemos una vara firme". — Janet Love, vicepresidenta de la Comisión Electoral de Sudáfrica
Aunque los códigos de conducta tienen menos peso legal, brindan una flexibilidad que puede resultar de gran interés para los organismos electorales. Un código de conducta exigible puede ser aprobado y dirigido más fácil y rápidamente por el organismo electoral, en comparación con un proceso de reforma reglamentaria o legislativa. Un código exigible puede ofrecer a los organismos electorales una "vara firme", mediante la cual pueden alentar enérgicamente el cumplimiento sin tener que recurrir a procedimientos legales prolongados que pueden extenderse demasiado en el tiempo para que se permita una reparación oportuna. Los códigos de conducta también pueden evitar daños graves que podrían derivarse del uso de revisiones del código penal como un enfoque alternativo. En la sección de la guía sobre enfoques legales y reglamentarios para luchar contra la desinformación, se analiza con más profundidad los posibles daños de la penalización de la desinformación.
1 El código de conducta de Nepal no se centra específicamente en las herramientas de comunicación digital, las redes sociales o la desinformación, pero se incluye como un ejemplo ilustrativo de cómo las disposiciones relevantes para la desinformación pueden integrarse en un documento más amplio.
2Mohan, Vasu and May Jacobs, Tanya Azuaje, Kyle Lemargie and Carla Chianese, “The Race Against SARA and Hoaxes in Indonesian Elections,” Documento de trabajo del IFES, 2020.
3 Memorando Explicativo del Borrador de Código, Sección 4.1
3 Memorando Explicativo del Borrador de Código, Sección 4.1
5 Acuerdos de la Campaña Electoral Presidencial 2018, Cláusula 2.
6 Compromiso de los usuarios de medios digitales, cláusula 4
7 Capítulo 5, Sección 14 (j)
8 Compromiso de los usuarios de medios digitales, cláusula 3; traducido del español
8 Compromiso de los usuarios de medios digitales, cláusula 3; traducido del español
103(2):b
11II(1):ii
12 Compromiso de los usuarios de medios digitales, cláusula 1; traducido del español
135(d):3
14 Memorando Explicativo del Borrador de Código, Sección 17.
154(1):c-d
16 Entrevista con las partes interesadas
17 Memorando explicativo del proyecto de código, 4 (3)
18 Proyecto de Código Sudáfrica, 6 (1)