Несмотря на то, что ОПВ, как правило, не имеют полномочий налагать санкции или сдерживать поведение иностранных субъектов, они могут иметь полномочия устанавливать стандарты и нормы для внутренних субъектов. Кодексы поведения — это инструмент, используемый некоторыми избирательными комиссиями для определения того, как политические партии, кандидаты, СМИ или электорат в целом должны вести себя во время избирательного периода. В последние годы некоторые ОПВ предприняли шаги, чтобы заполнить нормативно-правовой пробел, существующий вокруг использования социальных сетей на выборах, путем создания кодексов поведения, кодексов этики или деклараций принципов (в данном случае подобные документу будут именоваться кодексами поведения, что означает «документы, определяющие нормативное поведение в избирательный период»).
Кодексы поведения могут быть либо добровольными, не имеющими обязательной силы соглашениями, которые являются результатом консенсуса между сторонами, либо они могут быть частью законодательной и нормативной базы, имеющей обязательную силу. Кодексы поведения при использовании социальных сетей на выборах включают примеры обоих типов. Добровольные, необязательные соглашения, как правило, короче, и они обязывают подписавших соблюдать общие принципы. Соглашения, имеющие определенную силу в рамках закона, при необходимости содержат более четко сформулированные положения.
«[Принципы позволяют] нам сказать, что наши политические партии согласны с набором правил, и это первый шаг на пути к развитой демократии, где политические оппоненты уважают друг друга и проводят дискуссии по конкретным вопросам. В долгосрочной перспективе целью этого документа является формирование культуры диалога вместо негативной агитации и диффамации политических кандидатов», — собеседник IFES в Центральной избирательной комиссии Республики Грузия
Highlight
Избирательная комиссия Индии создала «Добровольный этический кодекс для всеобщих выборов 2019 года», при участии представителями платформ социальных сетей для регулирования поведения этих субъектов во время выборов 2019 года. Дополнительные сведения можно найти в разделе, посвященном сотрудничеству ОПВ с социальными сетями и технологическими компаниями.
В разделе Нормы и стандарты руководства обсуждаются региональные рамки и другие транснациональные примеры нормативных актов в отношении дезинформации. В разделе руководства, посвященном Нормативно-правовым подходам к противодействию дезинформации, обсуждается более широкий спектр правовых подходов, регулирующих использование социальных сетей на выборах. Этот подраздел ограничен кодексами поведения, направленными на борьбу с дезинформацией (исключительно или в сочетании с другим проблемным электоральным поведением), которые создаются и публикуются избирательными комиссиями для регулирования поведения политических партий, кандидатов и их сторонников, а также средств массовой информации во время выборов.
3.1 АУДИТОРИЯ
Кодексы поведения ОПВ, призванные ограничить дезинформацию, могут быть адресованы различным заинтересованным сторонам избирательного процесса. Они могут быть ограничены конкретными выборами или существовать как постоянно действующий документ. Центральная избирательная комиссия Республики Грузия, например, разработала собственно руководство по борьбе с дезинформацией в рамках документа « Этические принципы поведения кандидатов на президентских выборах 28 октября 2018 года» для кандидатов в президенты на указанных выборах. Пакт об этичном поведении цифровых СМИ Панамы широко обращается к «пользователям цифровых медиа» в контексте выборов. «Кодекс поведения Южной Африки: меры по борьбе с дезинформацией, направленной на причинение вреда в период выборов» (в форме проекта по состоянию на декабрь 2020 г.) действует для «каждой зарегистрированной партии и каждого кандидата». Он содержат дополнительные обязательства о том, что эти партии и кандидаты должны принимать соответствующие меры против любого члена, представителя или сторонника, чье поведение нарушает кодекс. Непальский «Кодекс поведения для СМИ, неправительственных организаций и наблюдателей»1 имеет главы, адресованные разным аудиториям.
Внутренние кодексы поведения, которые политические партии добровольно принимают для регулирования поведения своих кандидатов и членов, обсуждаются в разделе руководства, посвященном Политическим партиям.
3.2 ПРОЦЕСС РАЗРАБОТКИ
Относительно кодексов поведения, основанных на добровольном обязательстве подписавших сторон, консультации в процессе разработки позволяют повысить легитимность документа. В руководстве на 2015 год по разработке кодексов поведения в социальных сетях Международная IDEA рекомендует ОПВ «проводить консультации с широким кругом заинтересованных сторон, особенно с журналистами, блоггерами, государственными учреждениями и политическими комментаторами, до начала предвыборной фазы избирательного цикла». Также приветствуются консультации с представителями гражданского общества, которые представляют различные маргинализированные группы.
В Индонезии агентство по надзору за выборами проводила консультации при разработке своей декларации «Методы противодействия подкупу голосов, оскорблениям, подстрекательству и вызывающим разногласие конфликтам на всеобщих выборах 2018 года, выборах Пилкада и выборах 2019 года». Обязательство было подписано 102 организациями-участниками после трехдневного консультативного мероприятия, в котором приняли участие ОГО, университеты, религиозные организации и молодежные группы.2 Подписавшие документ стороны приняли декларацию из семи пунктов, отвергающую запугивание и дезинформацию. В ходе этого консультативного процесса была создана сеть известных и пользующихся доверием участников, с которыми агентство по надзору за выборами продолжало работать по вопросам дезинформации и подстрекательства на протяжении избирательных периодов 2018 и 2019 годов. В этом случае процесс создания декларации и сеть действующих лиц имели равную, если не большую ценность, чем содержания кодекса. Скоординированные действия агентства по надзору за выборами с участием многих заинтересованных сторон более подробно рассматриваются в подразделе Координация взаимодействия ОПВ с гражданским обществом.
3.3 ОБЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ
Кодексы поведения, направленные на борьбу с дезинформацией, могут иметь самые разные формы. В некоторых странах обязательство воздерживаться от распространения дезинформации включено в более широкий кодекс поведения, охватывающий все формы поведения во время избирательного периода. В других случаях кодекс противодействия дезинформации создается в виде отдельного документа. Некоторые кодексы состоят всего из нескольких сотен слов, другие намного длиннее. Несмотря на эти различия, существует несколько общих элементов, которые могут быть рассмотрены другими избирательными органами, стремящимися разработать собственные стандарты:
Определения | Поскольку спектр контента, который можно рассматривать как дезинформацию, относительно широк, избирательным органам необходимо определить объем нарушений, которые, по их мнению, подпадают под их компетенцию. В частности, для кодексов поведения, предусматривающих санкции за несоблюдение, важно разработать четкие и конкретные определения. Кодекс поведения для Южной Африки содержит узкие формулировки, ограниченные периодом выборов и жестко определяющие его положение в правовой и нормативной базе Южной Африки. В нем дезинформация определяется как «любая ложная информация, опубликованная с намерением причинить общественный вред». Эта ссылка на общественный вред основана на Законе о выборах 1998 года, в котором «общественный вред» определяется как «(а) срыв или предотвращение выборов; (б) создание враждебности или страха с целью повлиять на проведение или исход выборов; или (c) влияние на исход или проведение выборов». Такое узкое определение оставляет возможности для разных типов дезинформации, которые подпадают под ответственность ОПВ. То есть кодекс касается только ложной информации, опубликованной с намерением поставить под угрозу целостность избирательного процесса. |
Приверженность свободе выражения мнения | Любой кодекс поведения, направленный на сдерживание дезинформации, будет ограничивать допустимые высказывания. Как указано в международных декларациях о правах человека и конституциях многих стран, любые ограничения свободы слова должны подвергаться строгой проверке. Таким образом, несколько ОПВ решили включить явное признание приверженности свободе выражения мнения в текст самого кодекса. Кодекс Южной Африки, например, включает утверждение, что усилия по борьбе с дезинформацией должны «принимать во внимание право на свободу выражения», содержащееся в Конституции страны.3 Во вступительном слове к Пакту об этичном поведении цифровых СМИ Панамы говорится о проблемах дезинформации и социальных медиа, при этом отмечается, что «важно помнить, что свобода выражения и уважение гражданских и политических прав, которых так трудно добиться в условиях демократии, являются и должны оставаться руководством для нас во имя лучшего будущего Панамы».4 |
Запрет умышленного распространения фейковых новостей | Ключевым элементом кодексов поведения, направленных на ограничение дезинформации, является положение, призывающее участникам воздерживаться от сознательного обмена ложной информацией. Подобная формулировка может быть более или менее четкой и по-разному оформленной в каждом кодексе. Этические принципы Грузии включают положения об «отказе от преднамеренного распространения ложной информации»,5 но не содержат дополнительных деталей. Пакт об этичном поведении цифровых СМИ Панамы включает призыв к его участникам проявлять бдительность относительно «фейковых новостей» или ложной информации, которые могут поставить под угрозу избирательный процесс, и обязывает подписавшие стороны искать надежные источники информации перед тем, как делиться сообщениями, которые могут быть ложными.6 Подобный запрет на преднамеренное распространение ложной информации может иметь прецедент в более широком национальном избирательном законодательстве и общих кодексах поведения, и может распространить существующие принципы, относящиеся к традиционным СМИ на сферу социальных сетей, в частности. В Южной Африке (проект) кодекса противодействия дезинформации призван «ввести в действие запрет на намеренно ложные заявления, определенные в разделе 89(2) Закона о выборах [73 от 1998 года]». Кодекс Непала, охватывающий все аспекты избирательного периода, призывает средства массовой информации «не публиковать, не транслировать и не распространять необоснованную информацию в пользу или против кандидата или политической партии в электронных социальных сетях, таких как SMS [так в оригинале], Facebook, Twitter и Viber».7 |
Ограничение манипуляций в Интернете, используемых для продвижения контента | Помимо указаний или ограничений в отношении типа или качества контента, который подписавшие стороны могут использовать во время кампании, кодексы поведения также могут предусматривать ограничения, связанные с тем, какое поведение в Интернете выходит за этические рамки. Чаще всего это принимает форму призывов воздерживаться от использования определенных методов искусственного усиления, которые ОПВ считает неэтичными или вводящими в заблуждение. Например, Пакт об этичном поведении в цифровых СМИ Панамы предписывает подписантам воздерживаться от использования фальшивых аккаунтов и ботов для дезинформации или предвыборной пропаганды.8 Положения такого рода должны обеспечивать сложный баланс, учитывая, что тактика дезинформации злонамеренных субъектов продолжает развиваться. Слишком узкое определение нежелательного поведения в сети открывает двери для использования ряда других тактик. Слишком широко определенные меры не имеют большого значения или сдерживающего эффекта. Связывание этих инструментов с их использованием для обманных действий, как это делает Панамский пакт, является важным подходом к достижению этого баланса. Полный запрет на такие инструменты, как боты, вероятно, будет чрезмерно обременительным и помешает законному использованию, например, в рамках предоставления избирателям информации о том, как голосовать. |
Запрещение подстрекательства к насилию и разжигания ненависти | Кодексы поведения могут не только препятствовать распространению ложной информации, но и предполагать, что кандидаты, партии или другие подписавшие стороны будут в ходе кампании воздерживаться от подстрекательства к насилию или разжигания ненависти. Пакт об этичном поведении цифровых СМИ Панамы предписывает пользователям цифровых СМИ избегать «грязных кампаний», которые «оскорбляют человеческое достоинство с помощью оскорблений, вторжения в частную жизнь, дискриминации» или «пропагандируют насилие и отсутствие толерантности».9 Этические принципы, принятые в Грузии, предписывают кандидатам в президенты «отказаться от использования языка ненависти или заявлений, связанных с ксенофобией или запугиванием». Кодекс Южной Африки прямо не запрещает разжигание ненависти, но его определение «общественного вреда» включает следующий контент: «порождает враждебность или страх с целью повлиять на проведение или исход выборов».10 Некоторые кодексы поведения также запрещают разжигание ненависти на основе определенных характеристик личности, включая пол, а также запрещают насилие в отношении женщин в политике. Кодексы поведения должны включать ссылки на дискриминационные высказывания в отношении гендерного равенства, насилия в Интернете и домогательств в отношении женщин в политике, чтобы действующих лица можно было привлечь к ответственности за такие действия. Например, Кодекс поведения СМИ Гайаны 2017 года, разработанный в результате взаимодействия избирательной комиссии с ведущими представителями СМИ, предписывал СМИ «воздерживаться от высмеивания, стигматизации или демонизации людей по признаку пола, расы, класса, этнической принадлежности, языка, сексуальной ориентации и физических или умственных способностей» при освещении кампаний и выборов.11 |
Применение запретов для социальных сетей на период кампании | Также возможно использовать кодекс поведения как возможность установить стандарты поведения подписавших его сторон в течение периода проведения кампании, что может включать ограничения на использование социальных сетей в период тишины или непосредственно перед днем выборов. Пакт об этичном поведении цифровых СМИ требует от подписавших его сторон «сотрудничать с Избирательным трибуналом, чтобы запрет на выборы соблюдался, а предвыборная агитация проводилась только в разрешенный период за 45 дней до внутренних выборов политических партий и за 60 дней до всеобщих выборов».12 Кодекс Непала предусматривает, что в период избирательного молчания нельзя добиваться голосов посредством агитации через социальные сети или другие электронные средства.13 Как обсуждалось в разделе правовые и нормативные акты данного руководства, необходимо четко определить, какие типы контента ограничены вне периода кампании. Например, власти могут запретить платную рекламу, но разрешить обычные публикации на личных аккаунтах кандидатов и партий. |
Проактивная ответственность за предоставление правильной информации | Кодексы поведения могут требовать от подписавших его сторон, не только воздерживаться от распространения ложной информации, но и активно работать над исправлением распространяемых ложных и проблемных высказываний. Проект кодекса Южной Африки обязывает партии и кандидатов бороться с дезинформацией, «включая работу в консультации с Комиссией по исправлению любой дезинформации и устранению любого общественного вреда, причиненного заявлением, сделанным одним из их кандидатов, должностных лиц, представителей, членов или сторонников....».14 Хотя на практике это пока не наблюдается, включение проактивной обязанности партий и кандидатов работать с избирательной комиссией для противодействия ложным или проблематичным избирательным нарративам предоставляет комиссии дополнительный путь для распространения исправлений, контрнарративов или информационных сообщений для избирателей в рамках стратегии кризисной коммуникации. Кодекс Южной Африки также требует, чтобы подписавшие его стороны опубликовали кодекс и ознакомили с ним избирателей.15 |
3.4 Исполнение обязательств
Кодексы поведения, как отмечалось выше, могут быть добровольными и необязательными соглашениями, а также могут действовать в сочетании с правовой и нормативной базой, что позволяет в определенной степени обеспечивать их соблюдение. Как добровольные, так и обязательные кодексы устанавливают нормативные стандарты для сторон, подписавших документ. Единственной целью создания добровольных кодексов может быть установление определенных норм путем публичного участия кандидатов, политических партий и других соответствующих участников избирательного процесса.
ОПВ обладают разной степенью юридических полномочий и возможностей обеспечивать соблюдение кодексов поведения. В случае Грузии решение о принятии декларации принципов, а не кодекса этики, было принято отчасти из признания того, что ЦИК не имела существующего механизма для реализации или обеспечения исполнения.16 В случае Южной Африки, мандат ОПВ по правоприменению возник до принятия кодекса по дезинформации, так как они также имеют возможности по правоприменению в отношении общего Кодекса избирательного поведения и более широкой правовой базы. Южноафриканский кодекс определяет границы правоприменительных возможностей ОПВ, отмечая, например, что если ОПВ сочтет любой контент, поступивший к ним в результате применения кодекса поведения, нарушением действующего уголовного законодательства, то он будет надлежащим образом передан в соответствующий правоохранительный орган.17 Аналогичным образом, комиссия предусматривает, что она будет передавать жалобы на представителей СМИ в существующие органы, осуществляющие надзор над прессой.18
Даже когда кодексы опираются на четкую правовую базу, они имеют меньший вес, чем другие виды юридических или нормативных сдерживающих инструментов. Вице-председатель Южноафриканской избирательной комиссии Джэнет Лав охарактеризовала применение Кодекса цифровой дезинформации скорее как «взвешенное», чем «агрессивное».
«Мы не можем притвориться, что у нас есть базука, когда на самом деле у нас в руках только палка», — Джэнет Лав, заместитель председателя избирательной комиссия Южной Африки
Несмотря на то, что кодексы поведения имеют меньший юридический вес, они обеспечивают гибкость, которая может быть очень привлекательной для ОПВ. Кодекс поведения можно легче и быстрее принять и передать в ведение ОПВ, по сравнению с проведением нормативной или законодательной реформы. Кодекс, обладающий исковой силой, может предоставить для ОПВ «палку», с помощью которой они смогут настоятельно рекомендовать соблюдение, не прибегая к длительным судебным разбирательствам, которые могут сильно затянуться, и обеспечить своевременное средство правовой защиты. Кодексы поведения также могут нивелировать серьезный вред, который может возникнуть в результате внесения изменений в Уголовный кодекс в качестве альтернативного подхода. Дальнейшее обсуждение потенциального вреда введения уголовной ответственности за дезинформацию, обсуждается в разделе, посвященном Нормативно-правовым подходам к противодействию дезинформации.
1Непальский кодекс поведения не посвящен конкретно цифровым средствам коммуникации, социальным медиа или дезинформации, но он включен в него в качестве наглядного примера того, как положения, относящиеся к дезинформации, могут быть интегрированы в более широкий документ
2 Мохан, Васу, Мэй Джейкобс, Таня Азуадже, Кайл Лемарджи и Карла Чианезе, «Гонка против SARA и мистификаций на выборах в Индонезии» (The Race Against SARA and Hoaxes in Indonesian Election) Рабочий документ IFES, 2020.
3 Пояснительный меморандум проекта кодекса, раздел 4.1
4 Пояснительный меморандум проекта кодекса, раздел 4.1
5 2018 Соглашения о президентской избирательной кампании, пункт 2.
6 Обязательства пользователей цифровых СМИ, пункт 4
7 Глава 5, раздел 14(j)
8 Обязательство пользователей цифровых СМИ, пункт 3; переведено с испанского языка
9 Обязательство пользователей цифровых СМИ, пункт 3; переведено с испанского языка
103(2):b
11II(1):ii
12 Обязательство пользователей цифровых СМИ, пункт 1; переведено с испанского языка
135(d):3
14 Пояснительный меморандум проекта кодекса, раздел 17.
154(1):c-d
16 Интервью с заинтересованными сторонами
17 Пояснительный меморандум к проекту кодекса, 4(3)
18 Проект кодекса для Южной Африки, 6(1)