En lugar de marcar el contenido a través de funciones de informes nativas dentro de la plataforma de redes sociales y dejar a criterio de la compañía y de las normas de la comunidad la eliminación de ese contenido o su caída en el ranking de búsqueda, Bawaslu y IEC desarrollaron procesos que les permitieron emitir una decisión con fuerza de ley para obligar a las plataformas a eliminar contenido. Para que se tenga en cuenta este enfoque, los organismos electorales deben ser instituciones independientes y de confianza. Si un organismo electoral no es lo suficientemente independiente de las presiones políticas, un proceso como este podría ser fácilmente utilizado para obtener ventajas políticas.

Sudáfrica: antes de las elecciones de mayo de 2019, IEC trabajó con la sociedad civil para establecer un proceso de remisión y resolución de denuncias. Se inició un portal en línea por el cual se permitió al público presentar denuncias sobre contenidos específicos. Las denuncias fueron recibidas por la Dirección de Delitos Electorales de la IEC, que trabajó con una Comisión de Desinformación Digital conformada por especialistas externos en materia de medios de comunicación, derecho y tecnología para evaluar las denuncias y hacer recomendaciones a la Comisión para su decisión. La IEC comunicaba las decisiones al público a través de informes periódicos enviados a los medios de comunicación, y el estado de las denuncias se seguía públicamente en el sitio web de la IEC a medida que avanzaban en el proceso.

Indonesia: antes de las elecciones de abril de 2019, Bawaslu estableció un proceso de remisión y resolución de denuncias. Además de recibir las denuncias directamente del público, Bawaslu también recibió una recopilación semanal de las denuncias que se habían presentado en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Un grupo de trabajo de medio tiempo dentro de Bawaslu evaluaría y definiría el contenido para determinar si era contrario a las normas nacionales. El contenido que se determinó como contrario a la normativa se envió a las plataformas de redes sociales a través de un canal acelerado para su revisión y eliminación.  De las 3.500 denuncias recibidas por Bawaslu, se determinó que 174 eran de su competencia (relacionadas con las elecciones) y se procesaron para su posterior revisión por parte de las plataformas. 

El establecimiento de un proceso de remisión y resolución de denuncias es un proyecto que requiere una gran cantidad de mano de obra y recursos. Si un organismo electoral está considerando este enfoque, hay varios factores que se deben tener en cuenta con respecto a si deben establecer un sistema y, si lo hacen, cómo diseñar un sistema eficaz.

6.1 ¿CUÁLES SON LAS VÍAS POR LAS QUE SE INFORMA EL CONTENIDO?

Al igual que con cualquier proceso de resolución de denuncias, los diseñadores del sistema deben contemplar quién tiene derecho a presentar una denuncia para su posterior consideración. ¿Alguien debería tener la capacidad de marcar un contenido para que el organismo electoral lo revise? ¿Solo los partidos políticos y candidatos? ¿El organismo electoral debería juntar las denuncias recibidas por otras agencias u organismos gubernamentales?

El sistema sudafricano permite que la Comisión "del reciba denuncias por desinformación de cualquier persona durante el período electoral."¹ Esto se pone en práctica a través del sistema Real411, que incluye un portal web donde cualquier persona del público, independientemente de si está habilitada para votar, puede marcar el contenido para su posterior revisión. En la actualidad, el portal recibe denuncias todo el año, no solo durante el período electoral, y su mantenimiento está a cargo de Media Monitoring Africa, un grupo de la sociedad civil que organiza los equipos de revisión conformados por tres especialistas externos que pertenecen a la Comisión de Desinformación Digital (DDC, por sus siglas en inglés). Durante las elecciones, el DDC hace recomendaciones a la Dirección de Delitos Electorales de la IEC sobre las medidas a considerar.

Los sistemas que están abiertos a los informes públicos de cualquier persona facilitan el ataque masivo en línea o brigading, en el que los agentes que deseen sobrecargar o desacreditar el sistema podrían saturar el canal de informes con documentos falsos o erróneos. Un ejemplo de no desinformación en relación con este tema tuvo lugar antes de las elecciones serbias de 2020. En este caso, un partido que estaba haciendo boicot a las elecciones creó una campaña viral en Facebook alentando a personas partidarias a presentar reclamos a través del proceso de denuncias electorales del organismo correspondiente con el presunto propósito de saturar su capacidad de resolución de disputas. Aunque los casos fueron desestimados, al parecer, causaron retrasos administrativos que afectaron la eficacia del proceso de denuncias. Sudáfrica intenta mitigar este riesgo exigiendo a quienes denuncian que envíen de forma confidencial sus nombres y direcciones de correo electrónico junto con su denuncia.

A sabiendas de las formas en que los mecanismos de denuncia excesivamente formales pueden ralentizar significativamente la colaboración, Bawaslu mantuvo canales de comunicación informales con sus colegas del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación, la policía y el ejército a través de WhatsApp para remitir e intercambiar información sobre las denuncias, además de recibir denuncias directamente del público. Cada semana, el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación recopilaría y enviaría los informes de contenido que había recopilado a Bawaslu para su revisión y clasificación, y para determinar futuras medidas. Los interlocutores de Bawaslu estiman que recibieron un promedio de 300 a 400 informes por semana.

6.2 ¿CUÁLES SON LAS NORMAS PARA DETERMINAR LA INFRACCIÓN AL CONTENIDO?

Las definiciones que utiliza un órgano de remisión y resolución de denuncias por desinformación para definir qué contenido constituye una infracción que requiere compensación o reparación deben estar redactadas de manera clara y con términos precisos, y ajustarse al marco constitucional, legal y regulatorio del país.

En Sudáfrica, el proceso de denuncias está incorporado al proyecto del Código de Conducta para la implementación de medidas a fin de abordar la desinformación dirigida a causar daños durante el período de elecciones. En el código, se establecen definiciones claras de lo que constituye la desinformación, concretamente, la intención de causar daño público, que incluye interrumpir las elecciones, impedir que tengan lugar, o incidir en la conducta o en el resultado de una elección. Como se analiza en el apartado sobre los códigos de conducta,las definiciones del código se basan firmemente en la Constitución y en el marco legal electoral de Sudáfrica. Las mismas normas son utilizadas en cada etapa del proceso de denuncias, tanto por el DDC, que es externo a la IEC, como por la Oficina de Delitos Electorales y los comisionados dentro de la IEC.

Las definiciones estandarizadas permiten que los organismos electorales participen en consultas y forjen relaciones con posibles aliados en la lucha contra la desinformación electoral. En Indonesia, Bawaslu creó definiciones estandarizadas en materia de contenido ilegal en las campañas electorales. Antes de las elecciones locales de 2018, en las leyes existentes, se describían categorías de contenido prohibido, como incitación al odio, calumnias y engaños, pero estas categorías carecían de definiciones claras. Para lograr la definición de términos, la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en inglés) prestó apoyo a Bawaslu en la puesta en marcha de una serie de mesas redondas en las que participaron más de 40 partes interesadas del gobierno, la sociedad civil y diversas organizaciones religiosas para conversar sobre las definiciones de los tipos de contenido prohibido en las campañas electorales. Luego se tomaron en cuenta los comentarios que surgieron de las conversaciones en la formulación del Reglamento de Bawaslu sobre el contenido prohibido en campañas electorales.² Las consultas también pueden redactarse de manera más precisa. En el período previo al lanzamiento de su proceso de denuncias, un grupo de trabajo que incluía a personas de la IEC, abogados de distintos medios de comunicación y miembros de la prensa debatió sobre las definiciones en Sudáfrica. 

También es probable que las definiciones evolucionen con el tiempo, a medida que se ponga a prueba el proceso de denuncias. En Sudáfrica, uno de los temas de debate iniciales fue si el proceso de denuncias debía contemplar los discursos de odio y los ataques a periodistas. Aunque ambos temas fueron excluidos de las definiciones utilizadas durante las elecciones de 2019, Media Monitoring Africa y las entidades asociadas formularon definiciones y elaboraron procesos de presentación de informes para estas categorías adicionales de denuncias tras las elecciones. Las denuncias sobre estos otros temas ahora se pueden presentar a través del portal de denuncias, y la IEC puede considerarlas para futuras elecciones. 

También podría ser útil analizar los marcos legales y regulatorios existentes en torno a la violencia de género, la violencia contra la mujer o la igualdad de género, que se pueden utilizar para elaborar definiciones de contenido en línea que pueda ser contrario a estas leyes y reglamentos. Es primordial la inclusión de definiciones específicas de incumplimientos que afectan de manera desproporcionada a las mujeres y a otros grupos marginados para garantizar que sus preocupaciones y experiencias se atiendan a través de esta iniciativa.

6.3 MEDIDAS REPARATORIAS, SANCIONES Y EJECUCIÓN DE DECISIONES

En un proceso de resolución, se deben estipular una variedad de medidas reparatorias y sanciones que puedan adaptarse a la infracción que se identifique.  En un proceso de remisión de denuncias, puede ser conveniente que existan más medidas reparatorias a su disposición que el envío de contenido a las plataformas para su eliminación.  

Tanto en Sudáfrica como en Indonesia, la decisión más frecuente con respecto a las denuncias remitidas fue no imponer ninguna medida, ya sea porque no se consideró que el contenido constituyera razón suficiente para causar daño público o porque el contenido quedaba fuera del ámbito estricto del contenido relacionado con las elecciones. Por lo tanto, no era un asunto de competencia del organismo electoral. 

La IEC de Sudáfrica tiene la autoridad para determinar las vías de recurso adecuadas. Estas incluyen:³

• La determinación de que no es necesario imponer ningún tipo de medida.
• El compromiso con el partido o la persona candidata que ha cometido la infracción para instar a que se cumplan las disposiciones del código de conducta de desinformación, en el que se estipula que las personas o entidades firmantes deben actuar para corregir la desinformación y reparar el daño público previa consulta con la IEC, incluida la desinformación proveniente de partidarios y representantes de dichas personas o entidades.
• La remisión al organismo regulador o de la industria correspondiente que sea competente en el caso, incluido el Consejo de Prensa de Sudáfrica o la Autoridad Independiente de Comunicaciones de Sudáfrica.
• La remisión a un organismo público de importancia, como la policía, para realizar nuevas investigaciones o adoptar nuevas medidas.
• La remisión al tribunal electoral para la multa o sanción correspondiente.
• El uso de los canales de comunicación de la IEC para corregir la desinformación y reparar el daño público.

Los medidas reparatorias previstas a través del proceso de Bawaslu eran más limitadas que las de sus colegas de Sudáfrica. Bawaslu tenía la autoridad para realizar un seguimiento de las redes sociales durante el período de campaña, pero no para tomar medidas contra los infractores.  El proceso hacía principal hincapié en elevar el contenido para que las plataformas lo revisen y eliminen. En los casos en que el contenido era contrario a las normas comunitarias de la plataforma, el contenido se eliminó o su distribución se limitó de acuerdo con las políticas de la plataforma. En el caso de Facebook, cuando el contenido era contrario a la ley de Indonesia, pero no infringía las normas comunitarias de Facebook, el contenido era "geobloqueado": la publicación era inaccesible desde cualquier punto de Indonesia, pero continuaba siendo accesible en otros países. 

Además de la eliminación o restricción de contenido, Bawaslu también utilizó el contenido que recopiló para identificar la educación de las personas votantes y los temas de información de los votantes para destacarlos en sus mensajes públicos. También remitió casos al sistema de tribunales penales cuando el contenido era contrario a las disposiciones del código penal. Bawaslu informó que no hubo casos de sanciones contra partidos políticos que utilizan el código penal, aunque se adoptaron medidas contra personas. En especial, el "engaño de los siete contenedores" de gran difusión, por el que se afirmaba que se enviaron a Jakarta buques de carga llenos de boletas anteriores a la votación, provocó que se formularan cargos penales contra las personas que iniciaron y difundieron el rumor falso.   

6.4 ¿CÓMO ACTUARÁ EL SISTEMA DE FORMA RÁPIDA?

El plazo posible para la resolución y la adopción de medidas plantea un desafío importante en los procesos de remisión y resolución de denuncias. Aunque parte del contenido identificado como de alta prioridad se abordó rápidamente, los sistemas que Indonesia y Sudáfrica desarrollaron y utilizaron durante sus respectivas elecciones tuvieron múltiples etapas que, en ocasiones, tomó semanas ordenar para emitir una decisión sobre un contenido específico. Dado el volumen de publicaciones, la iteración rápida de mensajes y tácticas, y la velocidad con la que el contenido problemático puede volverse viral, es poco probable que un proceso lento de eliminación de contenidos tenga un impacto medible en la integridad del entorno de la información. Para cuando un contenido específico haya circulado durante uno o dos días, mucho menos una semana o dos, es probable que haya causado la mayor parte del daño, y la rotación del contenido asegurará que hayan surgido nuevas narrativas para captar la atención del público.  

En los casos en que la medida reparatoria o la sanción solicitadas van más allá de la eliminación de contenido, como en el caso de Sudáfrica, un plazo más lento puede no afectar la eficacia de la medida. En ocasiones, Media Monitoring Africa llevaría a cabo una doble vía en la que se enviaría el contenido a la IEC y a las plataformas de forma simultánea: a la IEC, para considerar las diversas medidas reparatorias que tiene a su alcance y puede emitir, y a las plataformas, para revisar el contenido para una eliminación inmediata. Sin embargo, si la principal medida reparatoria que se procura conseguir por un proceso de resolución de denuncias es la eliminación del contenido de una plataforma de redes sociales, un proceso de remisión de denuncias de varias etapas puede no ser una forma eficaz de lograrlo. La eliminación de contenidos puede no ser un objetivo en el que los organismos electorales deban participar.

6.5 ¿CÓMO SE LOGRA LA DIFUSIÓN PÚBLICA O SE GENERA LA TOMA DE CONCIENCIA PÚBLICA?

El proceso de remisión y resolución de denuncias debe tener un objetivo doble: el propósito de un sistema de este tipo es tanto reparar los daños de la desinformación como generar confianza entre el electorado de que las autoridades están atendiendo eficazmente los desafíos de la desinformación de manera que protejan la integridad del proceso electoral. Pensar en una estrategia de comunicación para dar a conocer las iniciativas y los logros del proceso es un componente fundamental para aprovechar al máximo un sistema de denuncias. La mera existencia del sistema de denuncias, si se comunica de manera convincente al público, puede ayudar a reconstruir la percepción pública de la confiabilidad de los procesos democráticos y de los resultados electorales.

En el caso de Sudáfrica, un beneficio secundario de llevar a cabo el proceso de denuncias fue que la IEC podía ofrecer garantías al público tras la elección de que su integridad no había sido socavada por agentes malignos coordinados cuya intención era distorsionar los resultados o interrumpir los procesos electorales. De alguna manera, el mecanismo de remisión también sirvió como iniciativa de monitoreo de los medios de colaboración abierta y permitió llegar a la conclusión de que no había pruebas de que existieran actividades de influencia estatal o extranjera que se estuvieran realizando a gran escala. La IEC concluyó que hubo casos de desinformación e información falsa, pero no hubo pruebas de que existiera una campaña de desinformación coordinada. 

El proceso de denuncias desarrollado por la IEC incluyó la planificación de cómo mantener informado al público sobre las decisiones que se tomaron. Como una forma de generar la toma de conciencia y el interés público en el sistema de denuncias, la IEC envió informes periódicos a los medios de comunicación con un resumen de las denuncias recibidas y la manera de atenderlas. Aunque el proceso de denuncias solo estuvo en marcha durante un breve período antes de las elecciones, los esfuerzos de comunicación de la IEC ayudaron a generar apoyo para el proceso de denuncias, lo que provocó que el sistema continúe incluso después de las elecciones. 

6.6 Disponer del tiempo adecuado para desarrollar y revisar el proceso de denuncias   

Un proceso eficaz de resolución de denuncias es una labor compleja para poner en marcha y lograr la aceptación institucional. Tal sistema puede llevar tiempo para que las personas encargadas de su implementación aprendan a usarlo. El tiempo de puesta en marcha de un sistema puede ser extenso, sobre todo si supone elementos de consulta y el desarrollo de definiciones comunes. Los sistemas existentes deben revisarse antes de cada elección para garantizar que sean adecuados para hacer frente a la creciente amenaza de desinformación electoral.

Los planes y las consultas para el sistema Real411 de Sudáfrica comenzaron en otoño de 2018, y el sistema solo pudo comenzar a funcionar en abril de 2019, antes de las elecciones de mayo. Si bien en ese momento no estaban relacionadas con el sistema de remisión de denuncias, las consultas sobre las definiciones de contenido contrarias a la normativa en Indonesia se llevaron a cabo un año antes de las elecciones de 2019.